480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья
Ежкова Анна Андреевна. Конституционно-правовые проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2004 184 c. РГБ ОД, 61:04-12/1086
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 15
1. Понятие и структура финансово-экономических основ местного самоуправления 15
2. Обеспечение самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне 30
3, Муниципальный бюджет, внебюджетные фонды и муниципальная собственность - основа формирования финансово-экономической самостоятельности, местного самоуправления. 42
Глава II. Механизм реализации конституционно-правовых основ финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 82
1. Налоги, сборы и иные источники формирования доходной части муниципального бюджета 82
2. Особенности управления муниципальной собственностью. 99
Глава III. Основные направления совершенствования конституционно-правовых основ экономической самостоятельности местного самоуправления 123
1. Роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления. 123
2. Реформирование экономических основ местного самоуправления... 143
Заключение 160
Библиография 166
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что местное самоуправление как одна из составляющих публичной власти в Российской Федерации - правовом демократическом государстве - призвано обеспечивать эффективно действующий механизм управления делами общества и государства, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Местное самоуправление - гарантируемое Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований непосредственно или через органы местного самоуправления по вопросам жизнедеятельности населения дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести решения этих вопросов местной жизни в муниципальные сообщества, тем самым стимулировать активность граждан и обеспечить их реальную сопричастность к таким решениям.
Исследования проблем местного самоуправления; охватывает широкий спектр направлений функционирования муниципальных, сообществ, связанный с организацией их территорий и органов власти, реализацией полномочий по формированию и использованию финансовых и других материальных ресурсов.
В этом ряду экономическая сторона деятельности местного самоуправления имеет приоритетное значение, так как муниципальная собственность и финансовые ресурсы являются реальной основой успешного решения вопросов: обеспечения жизнедеятельности местных сообществ, что в конечном итоге и предопределяет актуальность темы исследования.
Десятилетний опыт деятельности местного самоуправления показал, что в силу ряда объективных и субъективных причин государственной власти не удалось эффективно выполнить свою конституционную обязанность - реально обеспечить экономическую самостоятельность муниципальных сообществ.
Затянувшийся процесс перехода страны к новым условиям хозяйствования^ ограниченные финансовые возможности реформируемой экономики, отсутствие четкой правовой базы разделения полномочий, между уровнями публичной власти, недостатки правового регулирования управления, собственностью и ее приватизацией, теневой оборот финансовых ресурсов и другие негативные обстоятельства начального периода формирования рыночных отношений, привели к несоответствию практики осуществления экономических функций местного самоуправления конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.
Действующее: законодательство допускало неопределенность территориальной организации муниципальных сообществ, по существу не разграничивало полномочия государственной власти и местного самоуправления по многим предметам ведения, далеко не полностью обеспечивало соответствие ресурсов муниципалитетов исполняемым обязанностям, отсутствовал четкий механизм взаимодействия на всех уровнях публичной власти государства.
Одна из самых актуальных проблем- - несоответствие объема полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материальными и финансовыми ресурсами. Наиболее остро это проявляется в социальной деятельности, т.е. В: той сфере отношений, которая как это явствует из Послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 мая 2003"г., определена приоритетной на ближайшие годы.
Сложившаяся в ряде регионов критическая ситуация в социальной сфере связана с отсутствием у местных сообществ необходимых финансовых ресурсов и полномочий использовать дополнительные источники доходов. В настоящее время муниципальные бюджеты обеспечивают 70% расходов на образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание жилья и коммунальные услуги. В"то же время доля муниципальных бюджетов не превышает 23% консолидированного бюджета страны, а расходные полномочия составляют не менее 30-35%.
В этих условиях были осуществлены меры по реформированию местного самоуправления; Актуальность исследования предопределена тем, что в нем предпринята попытка оценить с учетом сложившегося положения проводимую реформу на основе принятого 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иных намечаемых мер по его реализации.
В соответствии с темой исследования особое внимание было обращено на правовое регулирование актуальных проблем экономической самостоятельности местного самоуправления. В этой связи оценивались: новые подходы на двухуровневую модель организации территории муниципальных образований; проблемы выравнивания межбюджетных отношений и создание; соответствующих стабилизационных финансовых фондов; совершенствование налоговой политики; освобождение местных сообществ от некоторых обязанностей и передача этих полномочий на региональный и /или/ федеральный уровни и другие.
Проведенный анализ позволяет в целом положительно оценить меры, установленные новым законом: закрепление на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, процедуры по выравниванию бюджетного обеспечения муниципальных образований и созданию резервных фондов, четкое определение перечня идгущества
муниципальных образований, регулирование межхозяйственных связей местных сообществ и ряд других.
Вместе с тем, комплексный подход к решению конституционно-правовой проблемы обеспечения экономической самостоятельности местного самоуправления, как показывает проведенное исследование, требует учета ряда внесенных в диссертации предложений по уточнению отдельных норм нового закона. Кроме того необходимо принятие ряда законодательных актов, регулирующих формирование и деятельность целевых внебюджетных фондов, организацию муниципального заказа и управление муниципальной собственностью, развивающих основные его положения. Подчеркивается, что важное значение имеют решения Парламентом, внесенных Правительством РФ предложений об установлении в бюджетном и налоговом законодательстве нормативов адекватно обеспечивающих, закрепленных в новой Федеральном законе от 6 октября 2003 г. новых подходов к регулированию экономической деятельности местного самоуправления.
Состояние разработанности темы и круг источников. Проблемы новых подходов к формированию правовых основ российской государственности выдвинулись на первый план в связи с реформированием общественно-политической и социально-экономической жизни страны. Одно из важнейших направлений исследований было связано с формированием местного самоуправления как конституционной основы правового демократического государства.
Эти идеи нашли свое воплощение и развитие в исследованиях по общим проблемам конституционализма, организации и деятельности местного самоуправления в общей системе публичной власти Российской федерации в работах многих современных ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.М. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, С.Н. Бондаря, Р.Ф. Васильева, Л.А. Велихова, Н.В. Витрука, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева,
В.Д. Зорькина, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.И. Лепешкина, И.И. Овчинникова, В.Н. Постового, Ф.М. Рудинского, Е.А. Суханова, Ю.А., Тихомирова, В.И; Фадеева, К.Ф. Шеремета и Б.С. Эбзеева и ряда других авторов.
Были также использованы работы, связанные с проблемами
становления и развития муниципальной практики, в том числе и
ресурсного обеспечения местных сообществ, в которых вскрывались
негативные стороны организации деятельности муниципальных
образований и вносились предложения о необходимости совершенствования правового регулирования этой сферы общественных отношений. Этот круг вопросов нашел свое отражение в работах таких исследователей и специалистов в области муниципального права и государственного управления как Е.В. Белоусова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Гладышев, В.В. Гребенников, А.А. Замотаев, В.А. Кирпичников, В.В. Липинский, B.C. Мокрый, И.И: Овчинников, А.В. Петриков, Г.Н. Селезнев, В.Б. Христенко, Д.Н. Шипов, Е.С. Шургина, В.Л. Ясюнас и других.
В диссертации использованы труды отечественных государствоведов по вопросам земской реформы в России: В.П. Безобразова, В.В; Веселовского, А.ДІ Градовского, Н.В. Коркунова, Н.И; Лазаревского и М.И. Свешникова.
Автор также опирался на диссертационные исследования по конституционно-правовым проблемам организации экономической деятельности местного самоуправления в Российской Федерации: С.Н; Бондаря, А.В. Корсака, Е.В. Лобановой, И.А. Светловой, Б.Б. Серикова, А.Ф. Шелухина.
Исследование базируется на анализе широкого спектра законодательных и иных нормативных правовых актах Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и международно-правовых документах.
Среди важнейших из них, регламентирующих экономическую основу местного самоуправления, можно; выделить в первую очередь Конституцию Российской Федерации, а также Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. и; связанные с ним постановления Конституционного Суда по вопросам обеспечения самостоятельной деятельности местных сообществ в финансово-экономической сфере;
Правовое регламентирование экономической деятельности местного самоуправления і нашли отражение в анализе Федеральных законов: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года и новой редакции этого закона от 6 октября 2003 года; «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 года и «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года; отдельных положениях Гражданского, Земельного, Налогового и Бюджетного кодексов.
В этих же целях анализируются многочисленные подзаконные акты, принятые за последние годы: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, регулирующие организацию обеспечения финансово-экономической деятельности муниципальных образований.
Отдельно проведен анализ законодательства- ряда субъектов Российской Федерации (Алтайского края, Иркутской и Челябинской областей) и нормативных правовых актов местного самоуправления (Смоленской и Ульяновской областей) по вопросам финансово-экономического обеспечения деятельности муниципалитетов.
Оценка действующей национальной нормативной базы и ее соответствия требованиям правового демократического государства
повлекла необходимость к рассмотрению ряда положений Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, относящихся к обеспечению экономической самостоятельности муниципальных сообществ.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в" процессе правового регулирования формирования и использования собственности, финансовых, материально-технических и других ресурсов местного самоуправления, призванные обеспечивать экономическую"самостоятельность муниципальных образований, а также их реализация на практике на всех уровнях публичной власти Российской Федерации.
Предмет исследования
- нормы конституционного,
муниципального, гражданского, финансового и других отраслей права,
посредством которых осуществляется нормативное правовое
регулирование экономической самостоятельности местного
самоуправления.
Цель диссертационного исследования - определение содержания понятия «экономическая самостоятельность местного самоуправления»; рассмотрение особенностей, ее конституционной составляющей и правового регулирования формирования и использования муниципальной собственности, финансовых и других материальных ресурсов; выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании и внесение предложений, направленных на совершенствование: законодательства в этой сфере отношений.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих основных задач:
Сформулировать понятие «экономические основы местного самоуправления» и их роль в обеспечении самостоятельности муниципальных сообществ;
Рассмотреть особенности конституционного регулирования
экономических основ местного самоуправления - самостоятельного
уровня публичной власти государства;
Раскрыть содержание экономической составляющей местного
самоуправления, механизм формирования и исполнения бюджета,
управления муниципальной собственностью и другими источниками
материальных ресурсов как способов реализации конституционно-
правовых основ самостоятельности муниципальных образований;
оценить роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления;
исследовать меры по реформированию системы местного самоуправления в Российской Федерации и их влияние на укрепление экономической самостоятельности муниципальных образований;
Выявлять полноту правового регулирования экономической сферы
местного самоуправления вновь принятым Федеральным законом от 6
октября>
2003 года и: внести предложения по уточнению его отдельных
положений и дальнейшему развитию- законодательства в этой сфере
Общественных ОТНОШеНИЙ:
Методологической основой исследования послужили
общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него
частно-научные методы: системно-структурный, технико-юридический,
метод сравнительного правоведения и другие научные методы познания
социально-экономических процессов. Использовались также
исторический, сравнительно-правовой и иные методы. Их применение позволило рассматривать объекты исследования во взаимосвязи, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу исследования составили анализ 64 нормативных-правовых актов, связанных с финансово-экономической деятельностью органов местного самоуправления на территории ряда
городов и районов Московской области, которые были признаны незаконными и отменены по протестам прокуроров в 2002 году. Изучены материалы практики 27 нотариальных контор Московской области по удостоверению сделок с муниципальной земельной собственностью и с участием диссертанта подготовлены методические рекомендации по этим вопросам. Проводился также контент-анализ прессы.
Научная новизна, работы состоит в том, что диссертация по существу является одним из первых исследований такого рода, в котором на основе обобщения 10-ти летней практики правового регулирования экономической сферы местного самоуправления, содержится комплексный анализ проводимой реформы с учетом принятого 6 октября 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», оцениваются новые подходы к совершенствованию правового механизма обеспечения экономической самостоятельности муниципальных сообществ и вносятся предложения об уточнении отдельных положений вновь принятого законодательного акта и о дальнейшем направлении совершенствования законодательства в этой сфере.
В число необходимых дополнений и уточнений нового закона предлагается рассмотреть вопрос о сохранении единого государственного минимального стандарта как важной основы бюджетной обеспеченности местных сообществ, исключить так называемые «отрицательные трансферты», которые подрывают стимулирование расширения доходной базы успешных муниципальных образований.
На защиту выносится следующие теоретические положения практические выводы, предложения > и рекомендации, полученные в результате исследования.
1. Определение понятия «экономические основы» местного самоуправления, как гарантированные государством полномочия
муниципальной власти, связанные с формированием и использованием собственности, финансовых и иных ресурсов, обеспечивающих экономическую самостоятельность местного самоуправления" в интересах населения на соответствующих территориях муниципальных образований.
Тезис о том, что некоторая: неопределенность отдельных положений Конституции Российской Федерации, регулирующих сферу местного самоуправления негативно сказалась на формировании федеральной и региональной правовой базы, обеспечивающей экономическую самостоятельность муниципальных образований.
Предложение о введении: в бюджетную систему Российской Федерации конституционно-правового понятия «муниципальный бюджет», вместо используемого в Бюджетном кодексе РФ и других правовых актах термина «местный бюджет», имея ввиду, что под местным бюджетом понимается государственный бюджет субрегионального уровня.
Обоснование необходимости закрепления на федеральном законодательном уровне государственных минимальных социальных стандартов, что будет способствовать формированию муниципальных бюджетов, реально обеспечивающих экономическую самостоятельность местного самоуправления.
Предложения о некоторых направлениях совершенствования законодательства, путем принятия законопроектов, регулирующих экономическую сферу местного самоуправления, в том числе федеральных законов:
Об общих принципах формирования и деятельности целевых внебюджетных фондах муниципальных образований;
Об основах муниципального заказа;
Об управлении государственным имуществом и основах управления муниципальным имуществом.
6. Рекомендация о подготовке с участием органов местного
самоуправления обобщенной президентской программы по проведению
единого комплекса мер, обеспечивающих реализацию реформы местного
самоуправления в Российской Федерации.
7. Вывод о том, что ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 года
в целом устранил многие проблемы и недостатки правового регулирования
этой сферы общественных отношений и будет способствовать укреплению
экономической самостоятельности^ местного самоуправления, а также
предложения, связанные с уточнением отдельных норм,-вновь принятого
законодательного акта.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлены тем, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в качестве материала для дальнейших научных исследований в сфере муниципально-правовых отношений и для методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки семинаров по муниципальному праву.
Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут служить для формирования научно-обоснованных подходов при разработки законодательных и иных нормативных-правовых актов, регулирующих экономическую деятельность, муниципальных образований, а также могут быть использованы в преподавании курса муниципального права.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем
внедрения положений :
диссертации в программное обеспечение учебного
процесса курса муниципального права России в Московском
гуманитарном университете и в Новом юридическом институте.
Отдельные положения работы, связанные с законодательным
регулированием финансово-экономической сферы местного
самоуправления были использованы в научно-практической деятельности НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации при осуществлении надзора за исполнением законодательства органами и должностными лицами муниципальных образований.
Диссертант принимал участие в научно-практических конференциях и семинарах: Первой всероссийской конференции муниципальных контрольных органов по теме «Муниципальный финансовый контроль: проблемы и пути их решения», Калининград, 13-14 мая 2002 года; научно-практическом семинаре нотариусов Московской области по проблемам реализации права муниципальной собственности на земельные участки (Москва, 18 июля, 2002 г.; научно-практической конференции аспирантов МГСА, Москва, 15 апреля 2002 г.)
Апробация отдельных положений исследования осуществлялась в практической работе диссертанта в Департаменте «Казначейство» ОАО «Российские железные дороги» и путем опубликования б научных статей.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования и состоит из трех глав, включающих семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных материалов.
Основные выводы проведенного исследования сформулированы по параграфам и обобщены в заключении.
Понятие и структура финансово-экономических основ местного самоуправления
Термин «понятие» - многослойный и определяется по разному в; философии, логике, юриспруденции в зависимости от сферы применения. В русском языке «понятие» - логически оформленная общая мысль о предмете и идее чего-нибудь или представление, сведения о чем-нибудь.
В философии «понятие» - форма мышления, отражающая существенные свойства» связи отношения предметов и явлений. В логике - мысль, в которой обобщаются: и выделяются предметы некоторого класса по определенным общим ив совокупности специфическим для них признакам2.
В юриспруденции «понятие» обычно отождествляется с предметом регулирования общественных отношений нормами права, включающими субъекты этих отношений, их поведения и действия и объекты, по поводу которых физические и юридические лица вступают во взаимоотношения друг с другом. Именно в это смысле можно говорить о тех или иных понятиях, анализируя правовые акты. В научных исследованиях, о которых пойдет речь ниже, используются все упомянутые определения термина «понятие».
В рамках настоящей работы следует остановиться прежде всего на анализе понятия финансово-экономических основ местного самоуправления в Конституции Российской Федерации и других законодательных и нормативно правовых актах.
Конституция Российской Федерации, определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя; (ст. 3) гарантирует его самостоятельное функционирование в пределах своих полномочий (ст. 12), устанавливает ряд принципиальных положений, связанных с формированием финансово-экономических основ муниципальных образований и относит их детальное регулирование действующему законодательству1.
С позиции конституционного регулирования содержание понятия финансово-экономических основ местного самоуправления включает два основных компонента. Во-первых, самостоятельное формирование и распоряжение финансово-экономическими ресурсами путем надлежащего использования собственности и установления местных налогов. и сборов. Во-вторых, определив в общем виде полномочия местного самоуправления, Конституция относит дальнейнгую их конкретизацию в федеральном и региональном законодательстве.
Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , принятый на основе Конституции Российской Федерации, является по существу одним из основополагающих правовых актов, регулирующих эту сферу общественных отношений.
Как справедливо отмечается: в докладе «Актуальные проблемы совершенствования: законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления», подготовленным Отделом по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Администрации Президента Российской Федерации1, упомянутый закон был принят в условиях противостояния Президента Российской Федерации и Парламента России, когда отсутствовал опыт функционирования власти в демократическом, федеративном, правовом государстве и не оправдывались надежды на разрешение этих проблем органами региональной власти, поскольку они: не оказались заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.
Рамочный федеральный закон не содержит определения понятия финансово-экономических основ местного самоуправления, ограничившись перечнем их составляющих: муниципальная собственность, местные финансы, имущество находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей муниципального образования (ст.28).
Местные финансы выделены в составе экономических основ местного самоуправления, из чего следует, что финансы - часть экономических основ муниципальных образований и подчеркивается их особая значимость в ряду других составляющих. Строго говоря сама по себе такая формулировка недостаточно корректна, так как очевидно, что финансы являются составной частью экономики и не случайно новая редакция; Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использует термин «экономические основы местного самоуправления», которые составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований
Обеспечение самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне
Конституция Российской Федерации, устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, определяя основы управления всеми общественными процессами, тем самым: дает ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений.
В демократическом правовом государстве организация и осуществление властных полномочий базируется на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает децентрализацию системы управления, и делает ее наиболее приспособленной к защите интересов населения. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в числе стержневых направлений развития законодательства на современном этапе обоснованно указывают на необходимость повышения действенности конституционно-правового регулирования, совершенствования механизма реализации конституционных норм, устранения возникающих коллизий, что имеет прямое отношение к функционированию местного самоуправления в Российской Федерации-.
Осуществление самостоятельности местного самоуправления в Российской- Федерации имеет конституционные гарантии, которые представляют собой правовые средства обеспечения деятельности муниципальных сообществ и являются важнейшим условием; полного и: эффективного выполнения ими своих задач и функций.
Особенности развития законодательства в сфере местного самоуправления предопределяются тем, что его самостоятельность имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами; само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами государства и общества, что определяет природу власти муниципальных сообществ и специфику их полномочий.
ВЇ тексте Конституции РФ нет прямого указания на природу муниципальной власти. В российской доктрине ее природа оценивается по-разному. Если исключить некоторые компромиссные позиции, то природа власти местного самоуправления, как конституционно-правового института, одними исследователями определяется как негосударственная (общественная) система, другими - как государственная власть особого рода.
Сторонники общественной (негосударственной) природы указывают на то, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) местное самоуправление признается и гарантируется государством, но не формируется им, и предполагается как возникающее и осуществляемое в форме самоуправления граждан. В отличии от власти местных сообществ государственная власть прямо возлагается на определенные органы, и? практически исключает формы непосредственной демократии1. По мнению их оппонентов формы непосредственной демократии присущи и в сфере деятельности органов государственной власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), а в той же статье 12 Конституции РФ- определяется, что местное самоуправление формируется в соответствии с полномочиями местных сообществ, установленными государством.
Представляется, что наиболее приемлемой является доктрина о государственной природе власти местного самоуправления. Единство власти в государстве свойственно всем уровням властных структур, которые формируются по единым принципам и имеют сходные функции. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян нет принципиальной разницы в природе власти на всех трех уровнях, речь идет о соотношениях тех или иных методов, т.е. надо иметь ввиду не иную природу власти органов местного самоуправления (они являются государственно-властными органами), а специфику их функций?.
Такой подход к определению природы власти местного самоуправления позволяет определить полноту содержания положений Конституции РФ, регулирующих роль и место муниципальных органов и их самостоятельности в системе публичной власти Российской Федерации.
Конституция РФ включила отдельную главу 8, непосредственно регулирующую вопросы местного самоуправления; (ст. ст. 130-133). Следует принять во внимание, что эти нормы базируются и закрепляются другими важными положениями Конституции, определяющими основу конституционного строя, права и свободы граждан, федеративное устройство государства, организацию публичной: власти и судебную систему страны.
Налоги, сборы и иные источники формирования доходной части муниципального бюджета
Первая попытка с формулировать понятие налога в законодательном акте была предпринята в Законе РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции от б июня 2003 года, согласно которому «под налогом, сбором, пошлиной и другим: платежом понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня, или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемыми законодательными актами» (ст. 2)Л Однако, нечеткость такого определения очевидна хотя бы потому, что при таком подходе понятие налога в нем не отграничивается от других платежей в бюджет.
Существенно отличается в этом плане понятие налога, данное в Налоговом кодексе Российской Федерации «Часть первая».2 Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8).
Европейская Хартия местного самоуправления в п. 3 ст. 9, регламентирующей финансовые ресурсы органов местного самоуправления устанавливает, что - «часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом».
Под местными налогами и сборами понимаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными: правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях этих муниципальных образований.
Как уже отмечалось3, основой российской практики построения межбюджетных отношений является выделение средств с учетом показателей потребности. В силу этих причин налогообложение не является стабильным, меняется в соответствии с возникающими потребностями в данный период.
Это можно видеть, анализируя налоговую практику в сфере местного самоуправления за последние 10 лет.
До введения в действие части второй Налогового кодекса перечень местных налогов и сборов определялся ст. 21 упомянутого закона: Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».. К ним были отнесены: а) налог на имущество физических лиц; б) земельный налог; в) регистрационный сбор с физических лиц. занимающихся предпринимательской деятельностью; г) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; д) курортный сбор; е) сбор за право торговли; ж) целевые сборы с граждан и предприятий, учреждении организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели; з) налог на рекламу; и) налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; к) сбор с владельце собак; л) лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями; м) лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; н) сбор за выдачу ордера на квартиру, о) сбор за парковку автотранспорта; п) сбор за право использования местной символики;: р) сбор за участие в бегах на ипподромах; с) сбор за выигрыш на бегах; т) сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме; у) сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами; ф) сбор за право проведения кино- и телесъемок; х) сбор за уборку территорий населенных пунктов; ц) сбор за открытие игорного бизнеса; ч) налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.
Часть налогов, (п. п. «а» - «в») устанавливались законодательными актами РФ и взимались на всей: территории. Конкретные ставки этих налогов определялись законодательными актами республик в составе РФ, или: решениями органов государственной власти краев, областей,; автономной области, автономных округов, районов, городов и иных административно-территориальных образований если: иное не предусмотрено законодательным актом РФ: Другие налога (п.п. «г» и «д») могли вводиться районными и городскими органами государственной власти, на территории которых находится курортная местность.
Роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления
В соответствии с конституционными принципами обеспечения5 самостоятельности местного самоуправления, о которых шла речь выше1, деятельность органов государственной власти обязана гарантировать самостоятельность= и не допускать неправомерного вмешательства, ущемляющего законные интересы муниципальных образований, взаимодействие органов местного самоуправления с органами и должностными лицами государственных структур, должна осуществляться гласно, исходя из равного соблюдения интересов сторон, с соблюдением принципа добровольности и обеспечения ресурсами местных сообществ в соответствии с требованиями законодательства.
В предыдущих разделах работы исследовались проблемы, связанные с гарантиями обеспечения экономической сферы местного самоуправления: регулирования межбюджетных отношений, налоговой политики, управления муниципальной собственностью. Упомянутыми государственными гарантиями не ограничивается роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности муниципальных образований. Действующее: законодательство определяет более широкие задачи государственной поддержки муниципальных сообществ, включая создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий становления и развития местного самоуправления и оказание содействия населению на осуществление права на местное самоуправление (ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Именно в этих целях с самого начала фун кционирования - местных сообществ органами государственной власти осуществлялись организационно-правовые меры, связанные с обеспечением конституционно-правовых основ самостоятельности местного самоуправления.
Практически одновременно с принятием рамочного федерального закона, Указом Президента РФ от 24 августа 1995 г. «О Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ» было создано специальное подразделение, возглавлять которое было поручено Председателю Правительства РФ..В соответствии с Положением на Совет возлагалось обеспечение взаимодействия по реализации конституционных полномочий местного самоуправления при исполнении вновь принятого закона. Постановление Правительства РФ от 19 января; 1998 «0: федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации»2, ведение реестра поручалось Министерству по делам национальных и федеративных отношений.
Указом Президента РФ от 22. октября 1999 г. «О Конгрессе муниципальных образований» одобрено создание Конгресса, которому в числе других задач поручалось обеспечивать взаимодействие муниципальной власти с Президентом РФ. Постановлением Правительства РФ от 31 января 200 0 г. на федеральные органы государственной власти возлагалась обязанность оказывать содействие деятельности Конгресса муниципальных образований и привлекать его представителей при рассмотрении вопросов, затрагивающих сферу деятельности местного самоуправления.
Среди основных направлений мероприятий государственных органов, связанных с обеспечением; экономической самостоятельности местного самоуправления, остановимся на наиболее значимых.
Указом Президента РФ от 25 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»2 в числе целей и задач государственной политики по обеспечению экономической самостоятельности муниципальных образований были определены:: активное формирование муниципальной собственности и развитие рынка недвижимости; создание благоприятных условий для предпринимательства; завершение налоговой реформы и формирование финансовой базы местного самоуправления. Совершенствование межбюджетных отношений, непосредственно затрагивающих сферу местного самоуправления, нашло отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создании условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»3. Характерно, что в разделе мероприятий в финансово-экономической: сфере превалировал подход, связанный с распределением финансов и ресурсов и не решалась проблема конкретизации полномочий муниципалитетов по созданию и расширению надлежащей экономической базы.
Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина (На примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа) Попов Юрий Васильевич
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 8
1.1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления 8
1.2. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления 15
1.3. Муниципальные финансы как финансовая основа местного самоуправления 25
ГЛАВА 2. СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 37
2.1. Современное состояние и проблемы регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления 37
2.2. Направления совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления 48
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 65
ЛИТЕРАТУРА 68
Фрагмент работы для ознакомления
ВВЕДЕНИЕ
Современная Россия претендует на звание правового государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны Конституция.
Но становление правового государства можно констатировать только в том случае, если созданы как законодательный массив, гарантирующий беспрепятственное осуществление прав человека и гражданина, так и механизм его реализации. Касается это и вопроса осуществления прав на территориальное местное самоуправление.
Можно ли сказать, что правовые основы базис организации местного самоуправления совершенен?
Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).
Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) . Ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».
Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закн от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2008) . Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.
Таким образом, в сфере формирования и функционирования финансово-экономических основ местного самоуправления существует немало немало неразрешенных и дискуссионных вопросов, о некоторых из которых пойдет речь в данной работе.
Объектом исследования является область функционирования местного самоупраления. Предметом исследования финансово-экономические основы местного самоуправления.
Цель курсовой работы раскрыть основные проблемы формирования и развития финансово-экономических основ местного самоуправления и показать возможные пути их решения. Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
1. Раскрыть сущность понятия «финансово-экономические основы местного самоуправления» и описать генезис данного понятия в законодательстве РФ.
2. Изучить понятие и значение муниципальной собственности как основы местного самоуправления.
3. Рассмотреть понятие и структуру муниципальных финансов как основы местного самоуправления.
4. Проанализировать состояние законодательства в области регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления и выявить основные проблемы.
5. Предложить направления совершенствования существующего законодательства.
При помощи раскрытия поставленных задач в курсовой работе выявляется сущность и особенности регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления в РФ. Показаны некоторые проблемы, решение которых необходимо для нормального развития российского государства.
В курсовой работе использована различная литература. Для раскрытия теоретических вопросов работы базовая информация была собрана из различных учебников и учебных пособий. Более глубокая теоретическая информация была получена из научных работ таких авторов как Н.М. Коркунов, И.Д. Саначев, А.А. Сергеев и др. Кроме того, использованы законы, кодексы и др. законодательство РФ.
В статьях периодической печати и материалах правоприменительной практики была получена информация о текущем состоянии изучения проблемы регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления и выявлены основные практические проблемы.
В соответствии с целью и задачами работа разделена на две главы. В первой главе рассматриваются теоретические понятия финансово-экономических основ местного самоуправлении. Рассмотрены понятия и значение муниципальной собственности как экономической основы и муниципальных финансов как финансовой основы местного самоуправления.
Во второй главе проанализированы особенности современного состояния и поблем регулирования местного самоуправления. Выявлены некоторые проблемы и показаны возможные направления совершенствования законодательства.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления
Важное значение для деятельности местного самоуправления, особенно в эпоху его становления, имеет то, насколько оно обеспечено соответствующими материальными ресурсами. Без достойной экономической основы самоуправление останется фикцией, и богатый опыт нашей страны убедительно доказывает это. Местные органы власти в дореформенный период были бесправны именно в силу отсутствия экономической самостоятельности. В основном функции местных представительных органов сводились к финансированию социальных мероприятий за счет средств государственного бюджета; это вело к их полной зависимости от вышестоящих властей даже при решении сугубо локальных вопросов. Практика зарубежных стран, муниципалитеты которых имеют собственность, свои источники доходов в виде местных налогов или какой-то доли от общегосударственных налогов, свидетельствует: даже если этих источников не хватает, само наличие собственной экономической базы гарантирует органам местного самоуправления сохранение самостоятельности. В Российской Федерации создание финансово-экономической основы местного самоуправления началось в 90-е годы. Само понятие муниципальной собственности впервые появилось в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», вступившем в силу в 1991 году. Тогда же Верховный Совет России специальным постановлением разграничил государственную собственность на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность. Последняя была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий. Управление такой собственностью было возложено на органы местного самоуправления, хотя за гражданами закреплялось право непосредственного участия в решении подобных вопросов. В дальнейшем проблемы муниципальной собственности затрагивались в ряде правовых актов, принятых на федеральном уровне. Одобренная в 1993 году Конституция Российской Федерации, подтвердив право граждан на местное самоуправление, закрепила за муниципальными властями право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Наконец, в упоминавшемся выше Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было дано определение экономической основы местного самоуправления, которую «составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся з государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования».
Список литературы
Специальная литература
8. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2007
9. Конституционное право / Под ред. Лазарева В.В. М., 2006
10. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т.2
11. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. Саратов, 2006
12. Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России/ В.А. Лапин, В.Я. Любовный; Акад. нар. хоз-ва при Правительстве Рос. Федерации. М.: Дело, 2005
13. Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. М., 2007. С. 514
14. Основы Европейской хартии местного самоуправления / Под ред. Черникова В.А. М., 2006
15. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2004 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: (с изм. от 19 июня 2006 г. № 53-ФЗ, от 12 авг. 2006 г. № 99-ФЗ)/ Под общ. ред. В.И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2005
16. Реформа местного самоуправления: Сб. норматив.-аналит. материалов/ Орл. регион. акад. гос. службы. Смоленск: Маджента. 2006 Вып. 1. 2006
17. Саначев И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе/ И.Д. Саначев. Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2006
18. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия/ А.А. Сергеев. М.: Юриспруденция, 2005
19. Солдатов А.А. Муниципальные органы охраны общественного порядка в условиях реформы местного самоуправления/ А.А. Солдатов. Краснодар, 2005
20. Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление М.: Тандем. 2003
21. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков / Под ред. Лаврова А.М. М., 2003
22. Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2006
23. Широков А.Н. Территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации/ А.Н. Широков, С.Н. Юркова. М.: Рос. науч. центр гос. и муницип. упр., 2006
Материалы правоприменительной практики
24. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа)/ И.А. Алексеев // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 1. C. 28-32
25. Борисов С.А. Ответственность местного самоуправления и ее виды / С.А. Борисов // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 2. C. 12-17
26. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. №12. декабрь 2001
27. Волков М. Головокружение от опережающего бега / М. Волков // Рос. газ. 2005. 26 янв. № 013 С. 5
28. Гимаев И.Р. Формирование модели муниципальных образований и муниципальной службы в российских регионах/ И.Р. Гимаев // Закон и право. 2005. № 1. C. 26-29
29. Городецкая Н. Министерство регионального развития подсчитало проблемы местного самоуправления/ Н. Городецкая // Коммерсант 2005. 25 мар. № 52. -С.3
30. Городецкая Н. По голосам не плачут: [О назначении глав муницип. образований]/ Н. Городецкая // КоммерсантЪ Власть. 2005. № 10. C. 30-32, 34
31. Городецкая Н. Региональные лидеры попросят президента об отсрочке реализации нового закона о местном самоуправлении/ Н. Городецкая // Коммерсант 2005.-13 апр. № 65. С. 3
32. Гришин В. Маятник качается: [Беседа с пред. Ком. Гос. Думы по делам Федерации и регион. политике В. Гришиным/ В. Гришин; Записал Ю. Филатов] // Наша власть: дела и лица. 2005. № 2. C. 34
33. Грызлов Б. Мэры должны быть избираемыми/ Б. Грызлов // Рос. газ. 2005. 22 мар. № 56 (3725). С. 11
34. Емельянова С. Муниципальные метаморфозы / С. Емельянова // Рос. газ. 2005. 23 мар. № 60. С. 6
35. Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходнх положений Федерального закона от 6 октября 2004 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: (о вопр. установления границ и статусов муницип. образований)/ А.А. Замотаев // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. C. 7-14
36. Захватова Ю. Закон тормозят в регионах: [Встреча законодателей Гос. Думы и регионов России, посвящ. проблемам правоприменения нового Закона «Об общих принципах орг. мест. самоупр. в РФ»]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 2. C. 30
37. Захватова Ю. Скамейка запасных пуста?: [«Круглый стол» по вопр. подготовки кадров для мест. самоупр.]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 5. C. 39
38. Захватова Ю. Сквозь мифы и рифы бурлящей реформы: [Сес. Конгр. муницип. образований]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 4. -C. 24-25
39. Комутков С. От единовластия к разделению властей/ С. Комутков // Власть. 2005. № 1. C. 17-23
40. Корня А. Реформа Козака плодит города и села. К началу года у нас было 12 тысяч муниципальных образований, сейчас 24 тысячи / А. Корня // Независимая газ. 2005. 15 апр. С. 9
41. Краснов В.А., Косаренко Н.Н., Ульянова А.Я. Экономические основы местного самоуправления в Москве // Местное самоуправление в России: сборник докладов по правовым и методологическим проблемам развития. М., 2001
42. Курманов М.М. Проблемы исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами государственной власти субъектов Российской Федерации»/ М.М. Курманов, Н. Мижарева // Законодательство и экономика. 2005. № 2. C. 5-9
43. Курманов Э.Р. Некоторые предпосылки для реализации права на участие в местном самоуправлении в условиях построения правового государства/ Э.Р. Курманов // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. C. 17-18
44. Машковцев Ю. Спасать муниципалитеты придется губернаторам/ Ю. Машковцев // Независимая газ. 2005. 18 апр. № 78 (3474). С. 2
45. Мокрый В. Судьба реформы решается в регионах: [Беседа с пред. Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр. В. Мокрым]/ В. Мокрый; Записала Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 6. C. 22-24
46. О состоянии нормативной правовой базы, необходимой для реализации рефрмы местного самоуправления// Наша власть: дела и лица. 2005.- № 2. -C. 41
47. Пальчиковская Л. Урбанизация необитаемой территории?/ Л. Пальчиковская // Российская Федерация сегодня. 2005. № 1. C. 37-38
48. Рокецкий Л.Ю. Довести до завершения работу по определению территорий муниципальных образований и разграничению полномочий органов местного самоуправления между собой и государственной властью: [Беседа с пред. Ком. Совета Федерации по вопр. мест. самоупр. Л. Ю. Рокецким]/ Л.Ю. Рокецкий // Вестник Совета Федерации. 2005. № 1. C. 34-38
49. Соболева Л.Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в переходный период/ Л.Б. Соболева // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 2. C. 9-12
50. Соловьев С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы/ С.Г. Соловьев // Современное право. 2005. № 2. C. 40-43
51. Толстой Ю. К. К учению о праве собственности // Правоведение. 2002. № 1, С. 21.
52. Торшин А. Реформы власти: замыслы и результаты: [Беседа с зам. Пред. Совета Федерации А. Торшиным/ А. Торшин; Записал Ю. Феофанов] // Российская Федерация сегодня. 2005. № 4. C. 56-58
53. Уриханян А. Регионы заканчивают нарезку лоскутков / А. Уриханян// Политический журнал. 2005. № 6. С.72-74
54. Фабричный С.Ю. Перспективы правового регулирования института муниципальной службы/ С.Ю. Фабричный // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. C. 43-46
55. Чернега Ю. «К сожалению, к этой реформе мы не готовы» [о заседании «круглого стола», посвящ. введению закона о местн. самоуправ.] /Ю. Чернега // Коммерсант. 2005.- 15 февр. № 026. С.3
56. Шереметьева Э. «О ходе реформы местного самоуправления»: Докл. президента Конгр. муницип. образований Рос. Федерации/ Э. Шереметьева // Муниципальная власть. -2005. -№ 1. C. 7-12
57. Шереметьева Э. Не школа власти, а школа гражданского общества: [Конгресс муницип. образований]/ Э. Шереметьева // Наша власть: дела и лица. 2005. № 2. C. 38-40
Пожалуйста, внимательно изучайте содержание и фрагменты работы. Деньги за приобретённые готовые работы по причине несоответствия данной работы вашим требованиям или её уникальности не возвращаются.
* Категория работы носит оценочный характер в соответствии с качественными и количественными параметрами предоставляемого материала. Данный материал ни целиком, ни любая из его частей не является готовым научным трудом, выпускной квалификационной работой, научным докладом или иной работой, предусмотренной государственной системой научной аттестации или необходимой для прохождения промежуточной или итоговой аттестации. Данный материал представляет собой субъективный результат обработки, структурирования и форматирования собранной его автором информации и предназначен, прежде всего, для использования в качестве источника для самостоятельной подготовки работы указанной тематики.
Рис. 2. Состав страховых резервов
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Как показывают данные последних лет, в 1993 г. убытки имели единицы, в 1996 г. - 30%, в 1998 г. - 47%, в 2000 г. - 28%, причем размер убытков нередко в 23 раза превышал величину уставного капитала. (Сухов В. Страховые компании в состоянии неустойчивости // Русская Азия. 1997. № 8; Страховой рынок России: состояние и перспективы // Финансы. 1997. №6. С. 71-74).
2 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рей-тмана. М., 1993; Орланюк-Малицкая Л.А. Страховые операции. М., 1991.
3 Родионова В.М., Федотова М.А. Финансовая устойчивость предприятия в условиях инфляции.
4 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 55.
5 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. М., 1994. С. 4.
6 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков.
7 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. 1997, Apr.
8 Циммерман Й. Бухгалтерский учет и финансовый менеджмент в страховой компании: Пер. с нем. 1995. С. 44.
9 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europaischen Union. 1997, Apr.
11 Дубровина Т.А., Сухов В.А., Шеремет А.Д. Аудиторская деятельность в страховании. С.174.
12 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рейт-мана.
13 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 10-15.
14 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. С. 92.
О. П. КУЗНЕЦОВА
докторант БГУЭП
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В последнее время проблемы совершенствования и развития системы местного самоуправления интересуют большинство граждан России, т.к. основная часть жизне-
деятельности населения происходит в различных муниципальных образованиях. Местное самоуправление должно обеспечивать защиту интересов граждан на относи-
тельно небольшой территории: реализовывать многообразные потребности населения в труде, социальных благах, предоставлять медицинские, коммунальные, образовательные услуги, формировать благоприятную среду для малого и среднего бизнеса, для деятельности социальных институтов, обеспечивать охрану общественного порядка, охрану окружающей среды и др.
Органы местного самоуправления наиболее тесно взаимодействуют с населением, именно на них многие россияне возлагают надежды на выход из кризисного состояния и дальнейшее развитие экономики государства в целом. Как показывает зарубежный опыт, а также опыт дореволюционного земства в России, широкое развитие местного самоуправления является эффективным способом решения территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики. Однако становление полноценных институтов местного самоуправления в России осложняется спецификой исторически сложившегося административно-территориального устройства страны.
Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Она осуществляет связь между государством и населением. Основными принципами ее построения являются следующие:
Местное самоуправление - это власть, действующая в рамках строго обозначенных государством законов;
Органы местного самоуправления являются выборными;
Местное самоуправление обладает собственной компетенцией, имеет собственные предметы ведения;
Местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами для реализации своих полномочий.
Основной экономической функцией местного самоуправления является обеспечение воспроизводственного процесса в муниципальном образовании. Для этого в настоящее время необходимо дальнейшее расширение правовых возможностей муниципальных органов власти и укрепление их
материально-финансовой базы, т.к., получив юридическую самостоятельность, муниципальные образования не получили реальных экономических возможностей для ее реализации. Расширение социальных функций местного самоуправления не сопровождалось перераспределением ресурсов в его пользу. Дальнейшее развитие местного самоуправления в стране должно быть связано прежде всего с определением его функций и ответственности, а также экономических ресурсов и инструментов, обеспечивающих их реализацию.
В связи с формированием полноценных органов местного самоуправления, и прежде всего с выделением собственных предметов ведения, возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Хотя местные органы власти и получили право самостоятельно формировать местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, получать и выдавать кредиты, большинство муниципальных образований остаются дотационными, т.е. полностью зависимыми от вышестоящих уровней власти. Расширение финансовой базы местного самоуправления является серьезной проблемой из-за централизации финансовых ресурсов на федеральном и региональном уровнях, что значительно снижает возможность проведения муниципалитетами самостоятельной социально-экономической политики, направленной на комплексное развитие территории.
При переходе к рыночным отношениям эффективное разграничение функций и властных полномочий между государством и органами местного самоуправления, особенно в сфере финансовой деятельности, является необходимым условием нормального функционирования местных органов власти и обеспечения ими процессов воспроизводства - населения, рабочей силы, капитала, окружающей среды. Комплекс межбюджетных отношений становится важнейшим инструментом содействия эффективному развитию местного самоуправления, создания устойчивых финансовых основ этого развития1.
На федеральном уровне должно осуществляться управление отраслями, имеющи-
ми геополитическое значение для страны, а также регионами, призванными обеспечить эффективное экономическое и социальное развитие. В области финансов - осуществление финансовой политики, распределение и использование финансовых ресурсов для обеспечения национальной безопасности, осуществления международной деятельности, государственного управления, проведения научно-технической и промышленной политики, политики в области культуры, образования, здравоохранения, экологии, а также правовое обеспечение финансового процесса на региональном и местном уровнях и регулирование межбюджетных отношений.
На уровне субъекта Федерации управление должно способствовать конкретизации экономических условий для развития предприятий, находящихся на данной территории, способных при инвестиционной поддержке улучшить социально-экономическое положение, не только свое, но и всего региона. В финансовой сфере функциями субъекта Федерации являются: обеспечение финансовой, денежно-кредитной, налоговой политики региональной администрации; оценка состояния финансовых ресурсов, источников и направлений их использования; повышение эффективности налоговой системы; формирование внебюджетных фондов, выпуск областных ценных бумаг. Особо важным направлением деятельности является финансовая поддержка местного самоуправления.
Местные органы власти призваны обеспечивать комп-лексное социально-экономическое развитие муниципального образования с целью максимального удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. В сфере финансовой деятельности они выявляют источники финансовых ресурсов и наиболее эффективные пути их использования, осуществляют финансовое планирование в соответствии с концепцией развития данного муниципального образования, выполняют обязательства перед финансовыми институтами2.
При осуществлении органами местного самоуправления собственной финансовой
деятельности бюджет становится важнейшим элементом финансовой системы и инструментом осуществления определенной политики.
Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.
Доходы бюджетов делятся на собственные (закрепленные) и регулирующие. Собственные доходы принадлежат только данному муниципальному образованию и поступают в его бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Их основу составляют местные налоги и сборы, платежи из прибыли предприятий местного подчинения. Регулирующие доходы охватывают всю совокупность денежных средств, аккумулируемых на федеральном и региональном уровнях и передаваемых затем в определенной части нижестоящим бюджетам для регулирования их доходов и расходов.
Местные бюджеты формировались в течение последних десяти лет в ходе реформы местного самоуправления. Понятие «местный бюджет» появилось в 1991 г., а законодательное оформление получило только весной 1993 г. До этого местные органы фактически были низовым звеном вышестоящих государственных структур. С 1993 г. органы местного самоуправления законодательно получили право самостоятельно определять структуру доходной и расходной частей бюджета в пределах планируемых бюджетных доходов: определять направления использования средств бюджета на инвестиции и целевые программы, увеличивать нормы расходов на ЖКХ и затраты на социальную поддержку населения3.
Органы местного самоуправления вправе формировать целевые внебюджетные фонды, которые представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении местных органов власти и имеющих целевое назначение. Создаются они двумя путями: либо выделением из бюджета определенных расходов, либо формированием собственных источников доходов.
Современное положение в области меж-бюджетных отношений характеризуется
высокой концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне, что свидетельствует о доминирующем положении федерального бюджета в ущерб более чем 12 тыс. муниципальных образований. Это противоречит одному из основных принципов создания целостной бюджетной системы, в соответствии с которым каждый ее уровень незаменим и имеет существенное значение в обеспечении государства финансовыми ресурсами. Ведь расходы на среднее образование, содержание ЖКХ, здравоохранение, социальную политику практически полностью финансируются из бюджетов муниципальных образований.
В настоящее время состояние местных бюджетов характеризуется устойчивым дисбалансом собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного самоуправления4.
В условиях хронического отсутствия финансовых средств для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления различными федеральными нормативами, правовыми актами и актами субъектов Федерации помимо собственных полномочий наделяются также «отдельными государственными полномочиями», осуществляемыми от имени, за счет и под контролем государства. Это делегирование является серьезной проблемой для муниципальных органов, т.к. государство, делегируя расходные полномочия нижестоящим бюджетам, часто не передает необходимые для их осуществления финансовые и материальные средства. Более того, происходит путаница в определении расходов, связанных с реализацией собственных и государственных полномочий. Поэтому, по мнению А. Швецова5, необходимо, во-первых, четко разграничить эти полномочия и источники их финансирования; во-вторых, вообще не включать средства, предназначенные для финансирования делегированных полномочий, в бюджет муниципального образования, а перечислять их на казначейский счет муниципалитета.
Атрибутом финансовой самостоятельности местного самоуправления являются собственные доходы местных бюджетов. Уровень собственных доходов должен со-
ставлять не менее 80% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. К собственным доходам местных бюджетов в соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» отнесены не только местные налоги и сборы, но и доли федеральных налогов и налогов субъектов Федерации: налог на прибыль, НДС, акцизы и подоходный налог с физических лиц. Отчисления от них закреплены за местными бюджетами на постоянной основе и составляют большую часть собственных доходов местных бюджетов.
Одной из задач органов местного самоуправления является более активное использование неналоговых механизмов формирования доходной части местного бюджета, а именно формирование ее за счет прибыли, полученной муниципальными предприятиями, доходов от использования муниципальной собственности, от вложения собственных средств в инвестиционные проекты и т.д.
Определяющими в формировании доходной части местных бюджетов являются регулирующие доходы, к которым относятся «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов» (Бюджетный кодекс, ст. 48). К ним относятся: подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на прибыль предприятий, акцизы, причем наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов имеет подоходный налог с физических лиц, а наименьший - поступления от акцизов.
Федеральное законодательство обязало органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение потребностей населения, отнесенных к компетенции местных органов власти, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, на основании которых должны разрабатываться минимальные местные бюджеты. Но необходимо отметить, что закон о минимальных госу-
4 Известия ИГЭА. № 1 (34).
дарственных социальных стандартах, которые должны составлять основу для формирования расходов местных бюджетов, до сих пор еще не принят. В таких условиях наладить нормальный бюджетный процесс очень сложно, т.к. определяющую роль при формировании бюджета муниципального образования часто начинают играть межличностные отношения областных и местных органов власти. В обмен на получение финансовой помощи органы местного самоуправления вынуждены решать вопросы местного значения в соответствии с указаниями региональных органов власти даже тогда, когда это противоречит интересам населения, проживающего на территории муниципального образования. Результатом становится утрата доверия населения к решениям и действиям местной власти, падение ее авторитета.
В настоящее время становится ясно, что необходимо увеличивать доходные источники местного самоуправления. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что местное самоуправление должно иметь как минимум 25% в консолидированном бюджете государства, чтобы эффективно выполнять те обязательства, которые на него возложены. В России же оно имеет не более 20%. Только обладая устойчивой финансовой базой, местное самоуправление может стать действительно эффективным механизмом удовлетворения социальных потребностей населения в части жизнеобеспечения, социального развития, раскрытия духовного и интеллектуального потенциала человека.
Нельзя не отметить значение инвестирования как экономической основы развития муниципального образования. Решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, возможно сегодня только путем создания благоприятного инвестиционного климата для предприятий, размещенных на их территории, и привлечения внешних инвесторов. Для этого могут использоваться льготы по местным налогам и сборам, отсрочка платежей, снижение арендной платы и платы за землю и т.п. Целесообразно создание городских маркетинговых служб, готовящих информацию
для потенциальных инвесторов, формирование привлекательного «имиджа муниципального образования».
Решающее условие обретения муниципалитетом качества стратегического инвестора - вычленение в местном бюджете специального структурного подразделения - инвестиционного бюджета (бюджета развития) с закреплением за ним специфических, неналоговых по своей сути, источников доходов и специфических же, возвратных, направлений расходов. Инвестиционный бюджет является эффективным инструментом реализации муниципальной антикризисной политики. В настоящее время инвестиционные средства местных бюджетов невелики и используются в основном для жилищно-коммунального и социально-культурного строительства, а также в сельском хозяйстве, легкой промышленности, производстве строительных материалов и торговле. Органы местного самоуправления должны способствовать обеспечению субъектов малого предпринимательства современными технологиями и оборудованием, организации оптовых рынков, ярмарок и выставок6.
Проанализировав основные проблемы создания и развития финансовой базы местного самоуправления, можно сделать несколько выводов, связанных с совершенствованием управления бюджетами муниципальных образований.
Во-первых, местное самоуправление является наиболее приближенной к населению властью, т.к. им решаются основные вопросы жизнеобеспечения граждан, социальноэкономического развития муниципальных образований. Поэтому многие экономисты и политики признают, что местное самоуправление является наиболее простым и надежным способом решения существующих в России проблем. При этом проблема финансового обеспечения является первоочередной при осуществлении местными органами власти своей деятельности.
Очевидной становится необходимость выработки мер, которые позволили бы укрепить финансовые основы местного самоуправления; создания предпосылок к повышению роли местного самоуправле-
ния как публичной власти, способной нести ответственность за обеспечение потребностей населения.
Во-вторых, для реализации конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения необходимо законодательно закрепить механизмы обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения местных бюджетов. Для расширения налогооблагаемой базы и роста собственных доходов прежде всего необходимо формирование благоприятной экономической среды для товаропроизводителей. Также необходимо оставлять в распоряжении местных властей те средства, которые поступают сверх установленных сумм. Далее следует пересмотреть доли регулирующих налогов с тем, чтобы обеспечить полную сбалансированность бюджетных обязательств каждого из уровней управления с источниками финансирования этих обязательств. В целях обеспечения стабильности поступления от регулирующих налогов в местные бюджеты необходимо подвергнуть более детальной регламентации принцип определения нормативов отчислений по регулирующим налогам.
Необходимо отметить, что децентрализация управления предполагает не перенос ответственности с органов государственной власти на органы местного самоуправления, а повышение эффективности реализации тех или иных государственных полномочий. Поэтому при делегировании отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления необходимо обеспечивать их в полном объеме финансовыми и материальными средствами для их осуществления.
В заключение следует подчеркнуть, что для перехода на новый качественный уровень управления необходимы разработка и
внедрение новых технологий управления финансовыми потоками; эти технологии позволили бы обеспечивать баланс интересов федеральных, региональных и местных органов власти в условиях социально-экономического кризиса. Совершенствование и развитие межбюджетных отношений позволило бы местному самоуправлению стать реальным, полноправным субъектом, стратегическим партнером государства, гарантом гражданского общества в России, т.к. сбалансированный на местном уровне управления бюджет служит ключевым фактором обеспечения макроэкономической сбалансированности.
Все перечисленные проблемы требуют скорейшего разрешения, т.к. рациональное решение этих вопросов имеет принципиальное значение не только для стабилизации финансового состояния муниципальных образований, но и для развития институтов местного самоуправления в целом.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Проблемы реформирования межбюд-жетных отношений как основа местного самоуправления: Стеногр. парламент. слушаний. www.yabloko.ru/Themes/SG/ stenog161100.html
2 Любовный В.Я., Пчелинцев О.С., Герц-берг Л.Я. и др. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999. www. мpsf.org/ms/IZD_ TXT/index 7. htm
4 Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. № 8. С. 142-157.
6 Проблемы реформирования межбюджетных отношений...
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 12.08.1995 г. экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Стержнем экономической основы любого уровня власти является бюджет, в данном случае - местный бюджет.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10.09.1997 г. определяет основные принципы организации местных финансов и межбюджетных отношений в нашей стране, но и в самом законе эти принципы только обозначены. Так, «принципами формирования и использования местных финансов названы самостоятельность, государственная поддержка и гласность. К принципам межбюджетных отношений отнесены качественно новые бюджетные требования. В том числе взаимная ответственность, единая методология, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсация расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходов и гласности. Но ни в первом, ни во втором определении не раскрываются содержание этих требований, пути их реализации, ответственность за их неисполнение» Сабуров Е., Типенко Н.,Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вопросы экономики. 2000. № 1.. Поэтому муниципальным образованиям и приходиться лишь догадываться, что представляют собой эти принципы или пытаться толковать их по аналогии с другими законами, в которых так же нет механизмов реализации этих требований на муниципальном уровне.
Согласно закону доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов, в которые входят местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.
Что касается местных налогов и сборов, то они должны устанавливаться соответствующими федеральными законами. К категории «других собственных доходов» закон отнес доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, не менее 10% доходов от государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет и т.п.
Кроме этого, федеральные власти закрепили положение в соответствии с которым, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивая при этом минимально необходимую бюджетную обеспеченность муниципального образования, на основе нормативов бюджетной обеспеченности, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Результатом этого, является отсутствие роли муниципалитетов в установлении собственных нормативов бюджетной обеспеченности.
Закон так же закрепляет механизм формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Средства в этом фонде образуются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Распределение этих средств осуществляется в соответствии с фиксированной формулой. Стоит заметить, что сама формула не приведена, а приводятся лишь определенные факторы, которые учитываются при расчете: численность населения муниципального образования, доля детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а так же другие факторы, определяющие особенность каждого региона.
По сравнению с прежними законами РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 г. Бюджетный кодекс определенным образом ограничивает бюджетную самостоятельность муниципальных образований. В соответствии с кодексом бюджетная самостоятельность муниципальных образований выглядит иначе, чем в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором устанавливается право органов местного самоуправления самостоятельно, без всяких ограничений распоряжаться средствами местных бюджетов (п. 2 ст. 36) и в законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», устанавливающем право самостоятельно распоряжаться средствами местных бюджетов.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации, во-первых, появились нормы регламентирующие расходы, совместно финансируемые из бюджетов Российской Федерации, бюджетов ее субъектов и бюджетов муниципальных образований, распределение которых отнесено к ведению Правительства Российской Федерации. Кроме того, в статье 87 кодекса прямо устанавливаются основные расходы местных бюджетов, к которым относятся: содержание органов местного самоуправления, формирование муниципальной собственности и управление ею, организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, обслуживание и погашение муниципального долга и др.
Доходы местных бюджетов, как и прежде, составляются из собственных налоговых доходов местных бюджетов, определяемых налоговым законодательством Российской Федерации, и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам Российской Федерации и субъектам Федерации на срок не менее трех лет. Но из кодекса исчезло правило о том, что уровень закрепленных доходов местного бюджета должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. С одной стороны эта цифра весьма значима, так как придавала определенную стабильность в наполнении бюджета муниципального образования. С другой стороны, это и целесообразно, так как жесткое определение доли закрепленных налогов мешает гибкому подходу к разграничению источников доходов в зависимости от складывающихся экономических условий.
Решение вопросов, связанных с формированием и расходованием бюджетов всех уровней: федерального, регионального и местного, закреплено в общей части Налогового кодекса Российской Федерации. Налоговый кодекс, принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года, установил систему налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации. В Российской Федерации устанавливаются федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с настоящим кодексом, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Каждому налогу и сбору в Налоговом кодексе посвящен самостоятельный раздел. В свою очередь разделы имеют общую структуру, охватывающую основные элементы налога и сбора. Наиболее важным является содержание п. 5 ст. 12, в соответствии с которым не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные настоящим кодексом и законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в которых установлен достаточно закрытый перечень местных налогов и сборов. Так что налоги не могут устанавливаться органами местного самоуправления. Данное положение находится в противоречии с п. 5 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим право органов муниципальных образований устанавливать местные налоги сборы. Таким образом, федеральная власть жестко ограничила количество взимаемых местными органами власти налогов и сборов. В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.
Налоговый Кодекс Российской Федерации, утвердивший новый перечень местных налогов и сборов, значительно сократил их количество по сравнению с законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.1991 г. По мнению разработчиков Налогового кодекса, упорядочение налогообложения предполагает построение единой налоговой системы, отмену нерациональных налогов и иных обязательных платежей, действие которых неэффективно.
Многие эксперты, придерживаются мнения, согласно которому, с помощью Налогового кодекса «центр» пытается перераспределить в свою пользу фискальные поступления, оставляя себе хорошо собираемые налоги, прежде всего НДС. Регионам и муниципальным образованиям оставляют плохо собираемые, либо совсем не собираемые налоги (подоходный налог, налог на недвижимость).
На практике «отличительной чертой существующего местного налогообложения является огромное количество налоговых платежей, дающих мизерные поступления в бюджет, но требующие значительных организационно-правовых усилий для их оформления и изъятия. Не менее серьезный фактор заключается в парадоксальности и противоречивости законодательства, определяющего систему муниципального налогообложения и порядка установления местных налогов. К ним следует отнести нерациональность отдельных налоговых платежей (сборы с владельцев собак, за парковку и т.п.), отсутствие в большинстве объектов налогообложения (ипподромные и курортные сборы и налоги)» Христенко В.Б. Новый этап реформы межбюджетных отношений. //Финансы 2006. №2..
В результате, все это приводит к тому, что налоговые доходы, являющиеся основой муниципального бюджета, составляют незначительный в общем объеме доходов процент. Так в Ростовской области на 01.01.2006г. доля собственных доходов составили в Азовском районе - 80%, в Сальском районе - 63%, в Таганроге - 61%, в Семикаракорском районе - 49%, в г.Морозовске - 47,8%, в Матвеев-Курганском районе - 46,2%, в Батайске - 46%, в ст.Кагальницкая - 30,5%, в Миллеровском районе - 28%, в Глубокненском районе собственные доходы составляют 26,2% бюджета, в Аксайском районе - 25%. В Каменск-Шахтинском районе цифра еще меньше 23%. Города и районы Ростовской области. Статистический справочник. Ростов-на-Дону. 2005. с.17. Естественно, что оставшуюся долю доходной части бюджета составляют дотации и субвенции от федерального и регионального уровней бюджетов, что во многом определяет финансовую зависимость муниципальных образований от вышестоящих уровней.
Таким образом, в настоящее время, достаточно очевидно, что «финансовая независимость любого муниципального образования достаточна искусственна. Федеральная власть через установленные в законах нормы создала такую систему экономического взаимодействия между уровнями власти, согласно которой доходы забирают вышестоящие уровни, а расходы перекладывают на нижестоящий уровень местного самоуправления» Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма. Вопросы экономики. 2000. № 1. с. 15.. При этом проблема обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, для осуществления своих полномочий, на федеральном уровне не решена, не смотря на множество выпущенных законов и других нормативных документов.
Закон от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был в свою очередь очертить основные принципиальные основы экономической базы местного самоуправления и решить наиболее насущные экономические проблемы муниципальных образований.
Однако, в ходе анализа нового закона можно понять, что закрепленная система финансов в очередной раз не совершенна, кроме этого на нерешенные старые проблемы накладываются значительные новые проблемы.
В соответствии со статьей 49 закона, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а так же имущественные права муниципальных образований. Естественно, что стержневым понятием экономической базы местного самоуправления является муниципальный бюджет.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), который формируется, утверждается, исполняется и контролируется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, определяемом уставом муниципального образования. В целях организации кассового обслуживания местных бюджетов органы местного самоуправления могут либо создать муниципальное казначейство, либо заключить соглашение с органами казначейства федерального или субъекта Российской Федерации.
Поскольку новый закон предусматривает обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях - в поселениях и муниципальных районах, то вводится новое понятие - консолидированный бюджет муниципального района.
В законе значительное внимание уделено прозрачности местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Согласно 52 статье, кроме того, что по проекту местного бюджета и годовому отчету о его исполнении, а так же по проекту планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания, так же обязательному официальному опубликованию подлежат:
- - проект местного бюджета;
- - решение об утверждении местного бюджета;
- - сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.
В «новых» местных бюджетах в соответствии со статьей 52 раздельно предусматриваются: доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; субвенции на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий (как в доходах, так и расходах).
Необходимо отметить, что последние годы бюджетная централизация неуклонно нарастала (1998г. - 47,7%, в 2002г. - уже 63,2%) при этом более 80% доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, ставки и пропорцию распределения которых определяет Государственная Дума Ошурков А., Сегиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономик и.//Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. М., 2003.С.21. Такая ситуация делала региональные и муниципальные власти незаинтересованными в экономическом развитии территорий.
Предлагаемые в законе изменения потребуют перераспределения доходных источников между федеральным, региональным и местными бюджетами. Объем собственных (налоговых и неналоговых) доходов местных бюджетов, закрепленных на долгосрочной основе, по мнению разработчиков нового закона, должен составить не менее 4,2% ВВП, объем дотаций из региональных бюджетов - 1,4% ВВП, объем субвенций на государственные полномочия - 1,5 % ВВП Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. Выпуск № 3. М., 2003..
Положительным моментом реформы является: то, что в качестве составной части бюджетов поселений, могут быть предусмотрены сметы отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.
Статья 55 закона четко устанавливает перечень собственных доходов муниципальных образований:
средства самообложения граждан;
доходы от местных налогов и сборов;
доходы от региональных налогов и сборов;
доходы от федеральных налогов и сборов;
безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
доходы от использования муниципального имущества;
часть прибыли муниципальных предприятий;
штрафы и другие поступления в соответствии с действующим законодательством.
Первый вид дохода местного бюджета - самообложение граждан -разовые платежи граждан для решения конкретных вопросов местного значения. «Механизм взносов не проработан юридически и не имеет в действующем законодательстве никаких прецедентов. Кроме того, он очень опасен. Если бюджеты районов сформировать из взносов, а представительный орган района из делегатов от поселений, то они автоматически будут занижать финансирование так называемых межмуниципальных полномочий, среди которых есть такие существенные как - содержание школ, больниц, дорог и так далее» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru. На наш взгляд, данный институт взносов в ходе своего становления создаст значительно количество проблем и трудностей.
Относительно установления местных налогов и сборов, закон содержит несколько декларативных статей, достаточно абстрактной формы. Так, в соответствии со статьей 57 перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Таким образом, перечень местных налогов, подлежащих зачислению в муниципальный бюджет, будет, в свою очередь, опять жестко регламентироваться государственными органами власти Федерации и субъектов Российской Федерации, тем самым органы местного самоуправления ограничены в определении собственных налогов, необходимых для полноценного осуществления органами местного самоуправления своих функций, что ставит под сомнение всю эффективность муниципальной политики. Что касается отчислений от региональных и федеральных налогов, то здесь картина та же самая. «В результате, финансовый вопрос, без решения которого немыслима деятельность местного самоуправления по решению основных вопросов жизнедеятельности населения остается нерешенным. Прямым следствием этого, является то, что органы местного самоуправления не могут осуществлять долгосрочное планирование и как следствие ее полноценное и комплексное развитие» Лукичев А. Надо делиться... Надежда на поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Муниципальная власть. 2003. №1. с.54..
Одним из значимых и наиболее проблемных доходов местного бюджета является доход от использования муниципального имущества. Муниципальное имущество - это имущество, необходимое для решения вопросов местного значения и находящиеся в муниципальной собственности, включая муниципальные земли, имущество муниципальных предприятий и учреждений.
Состав муниципального имущества, определяемый в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может быть изменено только в двух случаях:
- - при приобретении (отчуждении) имущества, находящегося в собственности соответствующего муниципального образования;
- - при изменении перечня вопросов местного значения, установленного федеральным законом.
Кроме этого, муниципальное имущество каждого муниципалитета согласно статье 50 закона должно быть достаточным для нормального и эффективного выполнения органами местной власти своих функций.
Возникает сразу проблема раздела собственности между вновь созданными муниципальными образованиями, как результата разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. В законе так же не оговорено, каким образом будет определяться имущество, действительно необходимое для решения вопросов местного значения. Что будет, если необходимое имущество отсутствует? Следовательно, данный пробел необходимо закрыть путем принятия законов, как на федеральном, так и региональном уровнях.
Следующим источником доходов местных бюджетов являются субвенции на осуществление государственных полномочий органами местной власти. Закон четко определяет, что такие отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления. Государственные полномочия осуществляются органами муниципальной власти района и городского округа, как правило, только за счет субвенций из бюджетов верхнего уровня, при этом будет исключена возможность возникновения не финансируемых мандатов (статья 19 закона).
Согласно п. 2 ст. 53 нового закона «органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения».
При анализе бюджетных расходов не до конца проработанным остается вопрос о минимальной бюджетной обеспеченности.
В соответствии с понятийным аппаратом Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепленном в ст. 6, минимальная бюджетная обеспеченность понимается как минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Однако, Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ, часть первая статьи 65 была изложена в новой редакции: «Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности» Ошурков А., Сегиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономики, // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. // Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. Выпуск №3. М., 2003. с.15..
Как видим, новая редакция, в качестве превалирующего базиса формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, закрепляет минимальные государственные социальные стандарты.
Следует отметить, что «указанное изменение вводится в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Однако указанный закон до сих пор отсутствует. Если закон о государственных минимальных стандартах не будет принят, все это приведет к тому, что обеспеченность населения основными потребностями и социальными услугами, будет совершенно разной в зависимости от социально-экономического потенциала территории, и договоренностей муниципалитета с вышестоящими уровнями власти» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru. Но в любом случае, интересы населения не должны страдать от недостатков существующего законодательства.
Таким образом, на сегодняшний день «ключевыми моментами, на которых базируется порядок формирования расходов бюджетов всех уровней, является, помимо единой методологии и нормативов финансовых затрат в расчете на одну услугу, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, под которыми понимаются минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения» Ошурков А., Сергиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономики. // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. // Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. Выпуск №3. М, 2003. с. 16..
К сожалению, как уже говорилось, в настоящее время не сформирована правовая база для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов, на основе которой и могут быть разработаны финансовые нормативы.
Достоинством новой редакции закона можно выделить наличие четко прописанного механизма финансового выравнивания муниципалитетов. В результате предложена гибкая, но достаточно четкая схема финансового выравнивания, которая позволит избежать произвола. Она строится на так называемом показателе бюджетной обеспеченности. Стоит отметить, что сделан правильный выбор - в настоящее время единственный реалистичный подход к финансовому выравниванию может быть основан только на показателе бюджетной обеспеченности, а не на социальных стандартах, которые пока нереализуемы. Кроме того, важно, что «в законе предусмотрено двухступенчатое выравнивание - между городскими округами и районами, с одной стороны, и между поселениями внутри района, с другой. Эта норма, однако, заработает только в случае, если доходные источники между каждым из этих уровней будут стабильно разделены, что является достаточно проблемным моментом» Решение № 5 XII Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // www.mfit.obzor.ru. Не стоит забывать, что использование данного механизма, как его еще называют, механизма - «отрицательного трансферта», лишает муниципалитет-донор стимулов к наращиванию налоговой базы и ухудшает инвестиционный климат, все это в свою очередь не способствует экономическому развитию территории и повышению уровня населения.
Ставится под сомнение и наличие определенного негативного механизма, способствующего финансовому вмешательству в дела муниципалитетов со стороны региональной власти. Так, в случае «превышения объема долгов муниципалитета свыше 30% вводится институт «временной финансовой администрации». Однако эту задолженность региональная власть может спровоцировать искусственно и постоянно вмешиваться в дела муниципалитета» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru.
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальные образования могут создавать свои объединения как в субъектах Российской Федерации (советы, союзы, ассоциации), так и общероссийское объединение. В законе четко прописан механизм межмуниципального сотрудничества. Так, например, в Ростовской области, существует 6 муниципальных ассоциаций, которые в свою очередь могут быть благоприятной основой для активного межмуниципального сотрудничества. Азовский район входит в ассоциацию «Юг». Однако, межмуниципальное сотрудничество ограничивается рамками муниципальных районов, что в свою очередь приводит к ограничению межмуниципального сотрудничества в рамках городских и сельских поселений.
В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальные образования вправе создавать: для совместного решения вопросов местного значения - межмуниципальные хозяйственные общества; для совместного осуществления отдельных своих полномочий - некоммерческие организации и фонды. Указанные межмуниципальные объединения могут быть наделены отдельными полномочиями органов местного самоуправления.
В общем, с точки зрения финансовых и экономических механизмов, закон неоднозначный.
Во-первых, закон позволяет мелкими шагами идти к цели, предусмотренной программой правительства по развитию бюджетного федерализма в России, в том числе и формированию фискальной автономии муниципалитетов. Новый закон должен закрепить большую долю установленных регулирующих доходов за муниципалитетами. Но сегодня регулирующие налоги могут меняться каждый год законом о бюджете, что практически исключает финансовую стабильность. Кроме этого, значительные проблемы создает закрепленный в законе механизм установления местных налогов и сборов. Органы местного самоуправления не обладают реальной самостоятельностью по введению и установлению местных налогов и сборов. В целях выравнивания допускается централизация местных налогов (статья 57, 60, 61 закона). Как следствие этого, власти муниципальных образований не могут составлять долгосрочные планы развития территории, в условиях постоянной нестабильности в доходной части муниципалитетов. Это, в первую очередь, препятствует автономии муниципальных образований и стабильному и полноценному их развитию.
Во-вторых, достоинства закона, связанные с развитием системы бюджетного федерализма, могут быть сведены на нет в ходе его реализации. Осуществление мер по сокращению не финансируемых федеральных мандатов будет осложнять тем, что органы местного самоуправления получают право использовать собственные средства для использований государственных полномочий. Если субвенции на исполнение отдельных государственных полномочий не будут выделены, органам местного самоуправления придется исполнять их вплоть до судебного решения (статья 19, 20). До сих пор, практика показывает, что передача государственных полномочий зачастую не обеспечена финансовыми средствами.
В-третьих, межбюджетные отношения ставят во главу угла выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов муниципальных районов. Однако, данные для проведения выравнивания (в частности, для исчисления налогового потенциала поселений) отсутствуют и в ближайшее время не появится. Для изъятия «сверхдоходов» вводятся отрицательные трансферты, но механизмы их реализации затрагивают, в том числе собственные доходы муниципалитетов (местные налоги, закрепленные федеральные или региональные налоги), что делает систему менее прозрачной и формирует антистимулы для экономического развития муниципалитетов.
В-четвертых, поскольку тенденция финансового выравнивания доминируют над тенденцией фискальной автономии, сдерживается конкуренция между муниципальными образованиями и за инвестиции, и за жителей. Кроме того, сдерживается рост мобильности населения, рост мобильности размещения предприятий по территории страны. В результате реализация закона будет в определенной степени «законсервирована» сложившаяся система расселения (создание огромного числа новых рабочих мест работников местного самоуправления в экономически несостоятельных поселениях, в том числе в центрах вновь образованных муниципальных районов, инвестиции в развитие социальной инфраструктуры новых муниципальных районов и т.п.). Экономический потенциал городов лидеров будет использоваться для поддержания этой неэффективной системы расселения.
В-пятых, предполагается и передел собственности - не только между муниципальными образованиями разных типов, но и в целом между местным самоуправлением и государством. Этот передел собственности резко ограничит возможности развития малого и среднего бизнеса, по крайней мере, в течение переходного периода. Кроме этого, возникают уже даже сейчас значительные споры по поводу будущего раздела имущества в регионах.
Будут затронуты интересы инвесторов, в том числе иностранных, непосредственно в муниципальных образованиях. Возможен рост экономического риска в связи с централизацией, снижение инвестиционной привлекательности российской Федерации и отдельных муниципалитетов.
В-шестых, «будет сдерживаться естественная кооперация муниципалитетов по решению вопросов межмуниципального характера (например, развитие инфраструктуры), поскольку предполагается негибкая система жесткого закрепления этих полномочий за определенными территориями (муниципальными районами)» Решение № 5 XII Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // www.mfit.obzor.ru.
Таким образом, в ходе анализа закона всплывают очевидные проблемы, связанные с финансово-экономической основой местного самоуправления. Все вышеперечисленные проблемы в очередной раз подвергают сомнению степень автономии и как следствие эффективности осуществления органами местной власти своих полномочий в условиях отсутствия необходимых финансовых средств.
реформирование самоуправление россия местный